详情介绍
专项债收回收购存量闲置土地操作要点
摘要
在一揽子财政增量政策中，允许运用专项债收回收购存量闲置土地是一项重要的政策工具。近日，自然资源部发布通知，要求地方政府主动担当作为，并对专项债收回收购存量闲置土地的相关事项进行了规范。本文结合实践经验，对运用专项债收回收购存量闲置土地的操作要点进行分析，旨在为地方政府项目运作提供参考。
一、引言
近期，针对当前经济运行中的新情况新问题，国家加力推出一揽子增量政策，其中允许运用专项债收回收购存量闲置土地是一项重要的政策工具，它既是推动房地产市场止跌回稳的重要举措，也是扩大专项债支持范围的重要内容。在创新投融资系列 | 专项债收回收购存量闲置土地操作流程一文中主要对整体操作流程进行了全面梳理。在专项债收回收购存量闲置土地实际操作过程中，还存在一些值得探讨和研究的点，比如本次重启的土储专项债和原土储专项债有何不同，如何合理界定收回收购的地块范围，如何确定收购价格、如何妥善处理收回收购闲置土地的债权债务关系等。这些因素是专项债收回收购土地顺利实施的关键。同时，要做好专项债收回收购闲置土地的工作，还要加强自然资源、财政、发改等部门沟通和协调。
本文结合实践经验，对运用专项债收回收购存量闲置土地的操作要点和注意事项进行探讨和分析，包括收储土地范围、收购价格、债权债务处理等，旨在为地方政府项目运作提供参考。
二、两次土储专项债的异同比较
众所周知，土地储备专项债在2017年到2019年之间短暂发行过，2019年，为了防范新增隐债、调控房地产市场，以及引导专项债投向基建领域，土地储备专项债被叫停。2024年11月11日，自然资源部印发了《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）（以下简称《通知》）标志着土储专项债的正式重启。前后两次土地储备专项债之间既有相同之处，如收储工作的实施主体、收储流程和要求等。同时，又存在着一定的区别，如发行目的、收储对象、土地供应要求等。
表1 两次土地储备专项债异同点
三、合理界定收回收购地块范围
根据自然资发〔2024〕242号文规定，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。
专项债支持收回收购存量闲置土地要与闲置土地处置和低效用地再开发相结合、相匹配。
（一）闲置土地处置
1、闲置土地认定标准
根据《闲置土地处置办法》第二条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
2、闲置土地收回收购方式
根据《自然资源部 国家发改委关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号），结合《闲置土地处置办法》，闲置土地收回收购主要包括无偿收回、主动协商收回、协商收购等三种方式。
（1）无偿收回。对于企业自身原因超期未开工满两年的土地，应依法无偿收回，且必须严格履行法定程序。由市、县自然资源主管部门按规定报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，必要时，还应组织听证。
（2）主动协商收回。对于法定情形导致土地无法继续开发建设的，应主动协商收回土地。这里主要是针对因不可抗力或者政府、政府有关部门原因造成的土地闲置，政府、政府有关部门原因包括：
① 因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
② 因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
③ 因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
④ 因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
⑤ 因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
⑥ 政府、政府有关部门的其他行为。
对于因政府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置。
对于因政府修改规划或规划建设条件、军事管制、文物保护以及不可抗力等原因，造成土地确实无法按原规划建设条件动工建设的，在土地使用权人同意协商的情况下，可以采取协议有偿收回的方式处置。
（3）协商收购。对于企业无力开发的整宗或部分土地，以及司法和破产拍卖中流拍的土地，不属于应协商收回或无偿收回的，地方政府在遵循企业自愿、平等协商原则下，可按照合理价格收购土地。
（二）低效用地再开发
1、低效用地再开发范围
根据《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）规定，城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，权属清晰，不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。现状为闲置土地，或是不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不可以被列入低效用地再开发范围。
第三次全国国土调查已于2020年全面完成，各地低效用地再开发实施对象应以第三次全国国土调查为准，低效用地再开发以产业用地为主。
2、低效用地再开发模式
低效用地再开发主要包括政府收储（协议收回）盘活模式，原产权人自主、联合盘活模式，企业通过二级市场收购盘活模式等。对于原国有土地使用权人有开发意愿，但没有开发能力的，可由政府依法收回土地使用权进行招拍挂，并给予原国有土地使用权人合理补偿；涉及国有土地上房屋征收的，应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件、程序、补偿标准等执行。
对需要以政府储备为主推进低效用地再开发项目实施的，结合国土空间控制性详细规划编制，探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动实施。
（三）专项债支持收回收购地块范围
并不是所有的闲置土地都适用于专项债资金收回收购。专项债支持收回收购存量闲置土地不包括无偿收购和主动协商收回两种情形，主要是指第三类协商收购：（1）企业无力或无意愿继续开发；（2）土地状态为已供应未动工，或已动工地块中规划可分割暂未建设的部分（3）土地用途为住宅用地和商服用地（优先收回收购），进入司法或破产拍卖、变卖程序土地的收回不受土地用途限制。这部分土地的开发建设目的原是为了更好地促进经济发展，但由于存在项目资金压力等问题难以为继，通过地方政府发行专项债券进行收回收购，有利于缓解地方政府和房地产企业流动性和债务压力。房地产企业可以集中资金用于保交房，稳定市场预期；地方政府可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资，推动经济平稳健康发展。
自然资发〔2024〕104号文号对闲置土地供应时间也作出了要求，要求是2024年3月31日之前供应的土地。目前部分地区自然资源主管部门发布的土地征集公告也要求申报收回收购的存量闲置土地须在2024年3月31日之前供应（比如安徽池州、广西梧州），但大部分地区未对供应时间作限制。
通过政府收储（协议收回）盘活模式实施的低效用地再开发也适用于发行地方政府专项债进行收回，此部分土地用途一般为产业用地。这有利于缓解地方财政资金压力，更好推动土地资源节约集约利用，推动地区产业结构升级和经济发展。
除上述所述土块范围外，还有一类就是因基础设施建设需要收回的土地。根据《土地管理法》第五十八条，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的由有关人民政府自然资源主管部门报有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
四、合理确定收回收购价格
（一）收购价格的确定原则
根据自然资发〔2024〕242号文规定，土地储备机构委托经备案的土地价格评估机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致并经公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。
表2 不同收回收购方式的价格确定原则
根据上表可以看出，闲置土地收回收购价格的确定需要综合考虑土地取得成本、市场评估价格、土地闲置原因、当前市场形势、收回土地用途等因素。总体来说，政府原因导致闲置土地收回的补偿金额较企业原因导致的闲置土地收购价格要高。另外，收回收购价格还受土地闲置的时间影响，闲置时间越长，收购价格一般会越低。
另外，自然资发〔2024〕104号文针对收购土地用于保障房建设的土地，提出了价格确定的原则，即按照各地明确的保障性住房定价机制，可以房屋销售价格扣除建安成本及合理利润，作为土地收购价格的高限。市场评估价格，或企业实际支付的原地价款、利息及经审计确认的直接投入之和低于高限的，从低确定土地收购价格。
总之，对于拟收回收购土地，地方政府应与企业充分协商，确保合理的收购价格，如价格过高可能导致专项债资金利用效率低，影响项目的推进，地方政府也面临较大的还本付息压力；如定价过低，则导致后续相关权益主体出现亏损，难以实现推动经济持续循环增长的目的。收购价格不合理还可能引发纠纷。
（二）收购价格中应扣除的特殊情形
根据《闲置土地处置办法》，由于企业自身原因超期未动工开发满一年的闲置土地（或其他未触及政府无偿收回条件的闲置土地），市、县自然资源主管部门应依法按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。在闲置土地收回收购调查和协商过程中，如存在上述情况，市、县自然资源主管部门应先行让土地使用权人依法缴纳土地闲置费用。未缴纳土地闲置费用的，应在在收回、收购价款中予以扣除。
拟收回收购土地存在土壤污染的，应当由原土地使用权人负责治理。原土地使用权人不能治理的，可以委托土地储备机构实施治理，但土壤污染治理费用应当由土地使用权人承担，在收回、收购价款中予以扣除。
在土地取得时享受了地价减免或优惠政策的，应当对具体优惠价格进行量化，并在收回、收购价款中予以扣除。
五、妥善处理债权债务关系
入库储备土地的目的是为了土地供应，以保障城市公共服务设施建设、基础设施建设以及产业发展用地诉求。根据《土地储备管理办法》，储备土地必须符合土地利用总体规划和城乡规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。入库储备土地必须是产权清晰的土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。
因此，专项债收回收购的存量闲置土地必须是产权清晰，包括土地合法取得，未设置任何权利负担，不存在任何争议和法律纠纷，也不存在妨碍土地转让的其他情形。实际操作中过程中，存量闲置土地往往不是“净地”，而是处于抵押或租赁等状态，如何妥善处理土地债权债务关系,保障土地使用权人和抵押权人合法权益，也是项目顺利实施的关键所在。
对于抵押问题的解决，需要做好与抵押权人（通常是银行或其他金融机构）的协商，主要有两种解决方式，一是土地使用权人通过直接偿还贷款或者置换抵押物等方式，解除闲置土地抵押限制；二是征得抵押权人和政府方同意，允许使用收购资金用于偿还贷款，同步解除土地抵押限制，这种操作方式相对来说比较复杂，需要三方做好协商与沟通，同时在相关协议中做出明确约定。
存在租赁情况的，在入库前应该通过友好协商解除租赁合同。
对于土地权属争议问题，也应在土地储备入库前妥善解决。土地权属争议处理，首先应由当事人协商解决，当事人协商不能解决的，可以依法向乡级人民政府或县以上人民政府提出处理申请，也可以依照《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）规定的管辖权限向有关的自然资源主管部门提出调查处理申请。六、加强各部门协作配合
运用专项债收回收购存量闲置土地包含了闲置土地处置、土地储备入库、专项债发行使用等内容，是一项综合政策，涉及部门多，利益协调难度大，需要自然资源、发改、财政、司法、税务等相关部门各负其责，加强沟通协调，形成工作合力。
自然资源主管部门在专项债收回收购存量闲置土地工作中主要负责地块筛选和项目储备这两项工作。在自然资源主管部门统筹管理下，土地储备机构具体实施土地储备工作，包括土地储备计划编制、土地的收回收购，储备入库、前期开发，临时利用，以及储备土地的管护等。同时自然资源主管部门（土地储备中心）应组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合财政部门统筹安排土地储备资金及本土地储备专项债券申报、发行、使用等工作。
自然资源主管部门在存量闲置收回收购项目实施中，要加强项目前期的可行性论证，妥善规划好收储来的土地用途，合理控制好土地收购规模和开发速度，保障土地储备项目质量，减少后期实施过程中出现的各类风险。
财政部门主要负责统筹安排土地储备资金，组织做好债券发行、还本付息等工作，会同自然资源主管部门（土地储备中心）做好土地储备成本结算审核和资金拨付，确保资金能够及时足额到位，满足收回收购存量闲置土地项目的资金需求，保障项目的顺利实施。同时财政部门要加强对专项债资金使用全过程的监督管理，确保专项债资金专款专用，提高资金使用效率。
发展改革部门负责土地储备项目的审批工作。同时与自然资源主管部、财政部门等多部门协同，做好专项债相关信息的申报工作。七、小结
本文对专项债收回收购存量闲置土地的操作要点进行了详细分析，对解决收回收购流程的难点和关键点提供参考。土储专项债作为房地产市场止跌回稳的重要举措，对地方经济发展有积极的促进作用。在收回收购土地中，各地政府需要结合当地发展规划和产业布局，理清收储工作的关键流程和关键要点，推动项目顺利实施。
信息来源：睿立方咨询
